王俊豪：民营企业参与PPP面临的隐性壁垒及其对策建议

 

　　——浙江财经大学王俊豪教授在“全球PPP50人”论坛首届年会上的主题发言
　　
　　我国从2014年开始推行政府和社会资本合作（PPP）已取得了较好的实际效果，但也存在不少值得研究的问题，其中一个突出问题是民营企业中标金额规模所占比例较小，约为国有企业的1/3。
　　近年来，在党中央国务院高度重视民营经济发展，出台了一系列支持民营基金发展的政策措施，但存在落实不到位、效果不明显等问题，为此，今年11月1日，习近平总书记在民营企业座谈会上的讲话中，强调要采取6个方面政策举措加以落实，李克强总理多次强调支持民营企业发展。但党和国家支持民营企业的政策落地需要一个过程，应当承认，目前 “国企热、民企冷”的问题还没有得到根本性改变。
　　根据有关资料，截至2018年10月5日，全国累计的PPP项目成交金额合计11.9万亿元，其中前15强企业中标金额总计高达5.4万亿元，占比46%。在前15强的企业中，就有3家民营企业，分别是华夏幸福、东方园林、碧水源。这3家民营企业合计中标金额为7478亿元，仅占前15强企业中标金额的15%。可见，目前仍由国有企业主导PPP项目的格局并未改变。
　　本课题组分别在民营经济最为发达的浙江、广东两省作了跟踪调研，访谈了数十位民营企业家、PPP中介机构和地方政府官员，在此基础上，分析了民营企业在参与PPP过程中面临的四个方面主要隐性壁垒，并提出了相应的对策建议，以求教各位专家。
　　一、民营企业参与PPP面临的主要隐性壁垒
　　（一）一些地方政府对民营企业在观念上存在明显偏见，在实践中存在歧视行为
　　不少地方政府官员认为，国有企业普遍比民营企业实力强，亏损有上级政府补，更能承担社会责任；民营企业以利润为主要经营目标，难以管控，担心会和政府引发矛盾甚至诉讼。浙江省近年“民告官”的胜诉率在10%以上。特别严重的是，许多地方政府官员认为，政府和民营企业合作往往会产生较大的廉政风险，会被猜疑与民营企业是否有猫腻，还可能会面临较大的审计、舆论压力。如果民营企业收益高，容易引发国有资产流失、政府监管不力、利益输送等质疑。而国有企业是政府管的，可控性强，能避免廉政风险。因此，一些地方政府不愿意和民营企业打交道，在企业身份上存在“重公轻私”的观念。
　　基于上述观念，不少地方政府在实施PPP项目中“优先考虑国企，特别是央企”。这导致一些地方政府事先确定PPP项目意向投资人，竞争不充分，暗箱操作隐患增加。
　　（二）国有企业和民营企业之间存在不平等竞争，对民营企业产生“挤出效应”
　　许多民营企业认为，由于国企与政府部门具有复杂的政企关系，国企作为社会资本的身份参与PPP项目必然造成国企和民企之间存在不平等竞争。
　　不少民营企业反映，在PPP项目实施过程中，由于国企和政府属于同一体系，国企能在较短时间内通过有关审批事项，制度性交易成本较少；而民企要通过相同的审批程序往往要经过很多周折，花费许多时间，从而产生大量的制度性交易成本。
　　在PPP项目融资环节，国企更是可以享受许多优惠政策，银行也更愿意以较低的利率贷款给国企，因此国企的PPP项目融资成本较低。而民企的PPP项目融资成本往往很高。
　　由此，在参与PPP项目过程中，国有企业和民营企业之间存在不平等竞争，国有企业获得大量的PPP项目，必然对民营企业产生明显的“挤出效应”。
　　（三）民营企业参与PPP的门槛高，各种成本大
　　许多民营企业认为，目前在PPP项目的采购过程中不合理条款的设置较为常见。一些地方政府因倾向于国企特别是央企，会设置远远高于PPP项目所需的企业资产规模、行业资质或银行存款证明等资信门槛，对民企参与PPP项目设置了种种“天花板”。
　　除了不合理的进入门槛，不少民营企业反映，在实施PPP项目过程中，需要分别和多个政府部门打交道，只要有一个政府部门不过关，整个项目就会被拖延甚至搁浅，存在较大的制度性交易成本。同时，在PPP项目融资过程中，民企融资难、融资成本高的问题十分突出。有的商业银行还要求将高达30%甚至更高比例的贷款资金返存到银行，这使实际年息高达10%以上。
　　（四）许多民营企业担心政府承诺不能兑现，未来权益难以得到保障
　　许多民营企业反映，PPP项目的生命周期一般长达十多年甚至二十多年到三十年，而地方政府换届、领导人调动比较频繁，担心“新官不认旧账”，政府承诺不能兑现，缺乏长期稳定的政策环境。这是所有不确定因素中最使民营企业担忧的，造成民营企业对政府的不信任。
　　一些民营企业还认为，目前对民企的权益保障不足，特别是法律保障不足。PPP项目周期长，民营企业担心合同无法正常履行，如果政府方违约，缺乏有效渠道维护自身的合法权益。
　　二、进一步鼓励民营企业参与PPP的对策建议
　　（一）在战略理念上，要从国家发展战略的高度，充分认识民营企业参与PPP的重要作用
　　首先需要从国家发展战略的高度，充分认识民营企业参与PPP的重要作用，加强顶层设计，加快完善PPP的相关法律法规。本人建议，要对“社会资本”重新定义，把民营企业放在更加重要的位置上。
　　特别是地方政府要转变观念，要清楚认识到地方国有企业过多参与PPP，只是将基础设施建设的相关债务从地方政府资产负债表转移到国企资产负债表上，不能从根本上减少“地方债”。因此，需要明确政府是公共服务采购者的定位，发挥民营企业投资的基础性作用，以切实可行的举措，大力鼓励民营积极争取PPP项目，为民营企业参与PPP创造良好的制度环境。
　　对此，浙江省政府已做出重要示范：2017年9月，杭绍台（杭州绍兴台州）铁路PPP项目正式签约，该项目预计总投资约为409亿元，项目资本金为总投资的30%，约124亿元。由浙江复星商业发展有限公司牵头组成的民营企业联合体占股51%，这也是民营资本首次在中国铁路投资领域实现控股地位。关键性的是，在制定“杭绍台”铁路PPP项目建设规划时，浙江省政府就决定了一个由民营企业绝对控股（民企在项目资本金中占51%的比例）的PPP项目方案。这对鼓励民营企业参与PPP，进入原来由国有企业垄断经营的行业，具有重大的现实意义和示范效应。
　　建议各级政府对民营企业参与PPP的情况进行单独统计甚至列入督查考核指标，倒逼地方政府转变观念，鼓励民营企业积极参与PPP项目。
　　（二）在制度创新上，要营造良好的制度环境，切实保护民营企业参与PPP的相关权益
　　民营企业是否参与PPP项目，很重要的一点是取决于信心，这种信心既有对经济发展前景的信心，也来自于政府对私人财产的法律保障。在上述民营企业参与PPP面临的一系列障碍和一些民营企业的呼声，部分反映了一些地方政府不履约，发生违约行为，民营企业的产权不能得到有效保护，从而影响民营企业投资PPP项目的信心。
　　因此，要切实保护民营企业参与PPP的相关权益，首先要认真落实《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》，产权是由所有权、使用权、收益权和处置权这四种基本权利组成，在经济学上被称为“权利束”。依法保护产权就是要保护民营企业的这四种基本权利。
　　同时，在推进PPP项目过程中，要坚持权利、机会、规则平等，废除对民营企业各种不合理规定，消除各种隐性壁垒，保证民营企业和国有企业以及其他所有制企业依法平等使用生产要素、公开公平公正参与竞争、同等受到法律保护、共同履行社会责任。为民营企业参与PPP营造良好的制度环境。
　　（三）在政策措施上，要采取切实有效举措，降低民营企业参与PPP的各种成本
　　首先要建立市场准入负面清单制度，去除不合理的进入门槛，降低民营企业参与PPP的进入成本。
　　民营企业参与PPP需要和多个政府部门打交道，每个政府部门又各自有一套规章制度和行政管理程序，因此，民营企业要承担大量的制度性交易成本。
　　地方政府要尽可能为民营企业降低这类成本。对此，一些地方政府已作了积极探索。例如，浙江省丽水市推行“最多跑一次”改革，对PPP项目实行联审机制，由市财政局、发改委等六个政府部门建立联审机制，快速协调解决PPP项目推进过程中的实际问题。该市还成立了PPP项目前期审批代办服务中心，承担社会投资者全程无偿审批代办服务。这些地方政府的举措大大降低了民营企业的制度性交易成本。
　　民营企业参与PPP需要搜索、发现大量PPP项目信息，从而产生相当的信息成本。为此，需要加强和规范PPP项目信息公开工作，分别在PPP项目识别、准备、采购、执行和移交等各个阶段公开相关信息，推动PPP市场公平竞争，降低民营企业的信息成本。
　　前面提到，融资难融资贵导致民营企业参与PPP的融资成本高。对此，建议加大政府财政对中国PPP基金等的投入力度，更好发挥对PPP项目引导基金的作用。
　　为加强对民营企业的支持力度，建议在PPP引导基金中划出较大比例专门用于支持民营企业承担的PPP项目。并通过发挥政策性银行的作用，为PPP项目提供中长期贷款等政策措施帮助民营企业融资，以减少民营企业参与PPP的融资成本。
　　（四）在政府自身建设上，要强化政府自身诚信建设，带动社会信用体系建设
　　诚信和依法行政是政府执政的基本要求。针对民营企业反映在推行PPP过程中一些地方政府失约的问题，要按照《国务院关于加强政务诚信建设的指导意见》的总体要求，地方各级政府要认真履行与民营企业签订的PPP合同，不得以政府换届、领导人更替等理由违约毁约，因违约毁约侵犯民营企业合法权益的，要承担法律和经济责任，并对民营企业因此而受到的财产损失依法予以补偿。
　　为此，建议中央政府建立对地方政府信用考核机制，完善信用评估和考核体系建设，构建第三方信用监督平台，畅通民营企业的投诉机制和考评政府的通道。充分发挥政府在社会信用体系建设中的表率作用，进一步提升政府公信力。
　　谢谢大家！
(来源：北京大学PPP研究中心)